👍 Вице-премьер – руководитель аппарата правительства РФ Дмитрий Григоренко поддержал предложения главы Минюста Константина Чуйченко по оптимизации Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Проект новых правил будет внесён в Белый дом до 15 января наступающего года.

Не секрет, что одна из ключевых проблем правоприменения в России — это отсутствие или несвоевременное принятие подзаконных актов. Команда премьер-министра Михаила Мишустина второй год бьётся с медлительными бюрократами, принуждая готовить и издавать распоряжения/постановления кабинета министров одновременно с подписанием того или иного закона президентом РФ Владимиром Путиным. И надо отдать должное — прогресс уже налицо.

Сложнее с отраслевыми документами, выпуск которых находится в компетенции министерств и ведомств. Приказы месяцами «гуляют» по согласованиям между федеральными органами власти, а из-за многочисленных ошибок в ходе их подготовки могут неоднократно возвращаться из Минюста с отказом в регистрации.

И вот теперь министр Чуйченко предлагает упростить этот процесс, чтобы исключить надоевшие пробелы в государственном регулировании. Так, юристы считают возможным сократить с 30 до 11 дней срок согласования документов министерствами-соисполнителями, а также внести в порядок норму об «автоматическом согласовании»: например, если протокол совещания о рассмотрениях разногласий не рассматривается за 10 дней, то он считается подписанным.

Кроме того, предлагается однозначно прописать процедуру регистрации ведомственных актов, которая сейчас не раскрыта. Фактически Минюст стремиться помочь ФОИВам, внося определённость и формируя единообразную практику государственной регистрации приказов.

Формальное, но весьма важное предложение — исключение требования об указании источника официальной публикации правительственных актов при ссылках на них. Именно здесь отраслевые чиновники допускают многочисленные ошибки, из-за чего Минюст вынужден возвращать документы в министерства.

💪 Федеральные органы исполнительной власти в 2022 году улучшили показатели работы в части своевременной подготовки проектов федеральных законов и нормативных правовых актов для их реализации. Такой вывод содержится в протоколе традиционного ежегодного совещания вице-премьера – руководителя аппарата правительства РФ Дмитрия Григоренко со статс-секретарями министерств и ведомств.

Усилия команды премьер-министра Михаила Мишустина, которая второй год подряд наводит порядок в процессе законопроектной работы видны, как говорится, невооруженным взглядом. Свыше 70% распоряжений и постановлений правительства принимаются в предусмотренный «свежими» законами срок. Также практически на 100% закрыты ранее существовавшие пробелы, вызванные многолетними задержками с изданием подзаконных актов в период с 2012 по 2020 годы.

Судя по протоколу совещания у господина Григоренко, дальнейшая оптимизация и автоматизация разного рода бюрократических процедур будет продолжена в 2023 году. В частности:

▪️Одобрено предложение о закреплении в регламенте правительства процедуры «автосогласования» законопроектов, проектов правительственных актов, отзывов на депутатские инициативы, а также поправок к проектам в процессе их подготовки к рассмотрению Госдумой во втором чтении: в случае, если соисполнители не представят замечания или предложения в определенный срок, документ будет считаться согласованным.

▪️Будут улучшены процедура оценки регулирующего воздействия, а также чётко регламентирован порядок и сроки рассмотрения проектов документов рабочими группами по «регуляторной гильотине» в рамках Правкомиссии по проведению административной реформы. В частности, это ускорит официальное издание документов, которые порой намеренно блокируются лоббистами из экспертного сообщества.

▪️Расширяется функционал информационной системы мониторинга реализации ключевых задач правительства. Она позволяет руководству Белого дома в режиме реального времени видеть где находится документ, сколько дней и кем он рассматривается, какие обязательные процедуры проведены и пр. В частности, система позволит ранжировать ведомства с точки зрения количества и качества подготовки законопроектов.

▪️Ну а тех, кто по-прежнему «тянет команду вниз», ждёт проверка по итогам работы в 2022 году: руководителю Департамента сопровождения законопроектной деятельности и нормативно-правового регулирования правительства РФ Павлу Степанову поручено выступить в роли телеведущей Марии Киселёвой — выявить «слабые звенья» и в срок до 20 января внести предложения о «привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших наибольшее количество нарушений».

«В теории права считается, что статья закона, как правило, должна включать одну правовую норму, но российский законодатель идет другим путем.

Здесь уместно задаться риторическим вопросом: кто заставляет создавать статьи, состоящие непременно из 20, 30, порой даже из 50 и более частей? Особенно актуальна эта проблема для ГрК РФ, Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), законодательства о выборах и референдумах.

Например:
ст. 51 ГрК РФ в действующей редакции состоит из 50 (!) частей, ст. 55.28 - из 36 частей, ст. 46.3 - из 35 частей;
ст. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ состоит из 46 пунктов, а ст. 29 - из 39 пунктов;
ст. 39.12 ЗК РФ состоит из 34 пунктов;
ст. 200 НК РФ состоит из 31 пункта, ст. 201 - из 29 пунктов, ст. 280 - из 30 пунктов;
ст. 103 и 115 Бюджетного кодекса РФ включают по 28 пунктов.
Пункт 1 ст. 333.33 НК РФ включает 143 подпункта.

Такие объемные статьи сильно затрудняют работу с текстом закона и поиск нужных норм».

Голещихин В.С. Системные дефекты федерального законодательства // Государственная власть и местное самоуправление, 2021, №10-11.

В ноябре традиционно приняла участие в качестве эксперта в проводимой ИГСУ РАНХиГС программе повышения квалификации, посвященной оценке регулирующего воздействия.

В рамках своего выступления рассказала о рекомендациях ОЭСР в части регуляторной политики и государственного управления, статистике положительных и отрицательных заключений Минэкономразвития России, алгоритме их подготовки, а также тенденциях изменения правовой регламентации ОРВ.

По опыту прошлых лет и задаваемым из года в год вопросам составила для слушателей памятку об ОРВ. Она будет полезна тем, кто хочет быстро разобраться в основных этапах и особенностях процедуры.

Легким движением руки законы превращаются…

Как пишет д.ю.н., ведущий научный сотрудник РАНХиГС Алексей Александрович Ефремов, российское законодательство не предусматривает системную оценку результативности и эффективности проводимых регуляторных экспериментов.

Увы, отсутствие хоть каких-либо выводов по итогам того или иного эксперимента не останавливает нормотворцев он написания новых законов.

В попытке использовать отсутствующие результаты эксперимента по взиманию курортного сбора группа депутатов ГД предложила взимать по всех регионах России туристический сбор.

Мудрстовать лукаво не пришлось: перелицевали действующий Закон № 214-ФЗ и подкрепили нехитрым обоснованием, мол, «экспериментальным» регионам понравилось (!) собирать деньги. А раз понравилось, давайте всем региональным правительствам дадим такую возможность.

И ни слова про количество объектов курортной инфраструктуры, которые удалось построить или реставрировать за счет собранных средств курортного сбора. Хотя именно в этом заключается смысл проведения эксперимента.

Перелицеванию подверглась и пояснительная записка. На второй странице «курортная» инфраструктура превратилась в «туристическую» – якобы, именно на нее идут средства курортного сбора. Последствия предлагаемого регулирования написаны общими словами: будет много туристов и всем будет хорошо. По понятным причинам финансово-экономическое обоснование при такой пояснительной можно не смотреть.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Первый в истории канала опрос завершен! Спасибо всем, кто принял участие в голосовании.
Следующую неделю начнем с поста про историко-культурную экспертизу.

Под маской плюшевого дерегулирования

В уходящем календарном году было много законотворческих инициатив по изменению Закона об объектах культурного наследия. Одна из них интересна как пример неудавшегося (во всех смыслах) дерегулирования.

Депутат ГД РФ предложил отменить историко-культурную экспертизу для части выявленных объектов культурного наследия. Причина отказа от экспертизы – ее высокая стоимость для региональных бюджетов.

Как сказано в пояснительной записке, «необходимость проведения историко-культурной экспертизы… требует значительных бюджетных средств». Правда, суммы расходов не указаны, что затрудняет оценку их значительности.

И далее: «что «затягивает» решение вопроса о включении таких объектов в реестр на многие годы». Интересно, многие – это сколько? И сколько таких «невключенных» объектов?

Чтобы сэкономить региональный бюджет, депутат предлагает заменить историко-культурную экспертизу на «привлечение специалистов». Порядок такого «привлечения» будет определен каждым регионом самостоятельно. Возмездно или безвозмездно будут работать специалисты, неизвестно. Законопроект на этот вопрос не отвечает.

Указанная законотворческая инициатива похожа либо на попытку половинчатого дерегулирования, при которой одна экспертиза заменяется другой, либо на попытку узаконить ранее проведенные псевдоэкспертизы, сделанные региональными специалистами, не прошедшими аттестацию. Не случайно приказу Минкультуры России об аттестации экспертов в пояснительной записке уделено особое внимание.

@RegulatoryShark

Курортные кульбиты

Некоторые депутаты все же удачливее других. Особенно если это касается исполнения правительственных поручений. Речь идет о законе, продлившем взимание курортного сбора до 2024 года.

Первоначально Дума Ставропольского края вышла с инициативой продлить эксперимент по развитию курортной инфраструктуры до 2027 года. В пояснительной записке к законопроекту указаны не только суммы собранных средств, но и перечислены объекты курортной инфраструктуры Ставропольского края, построенные или восстановленные на эти деньги (цель эксперимента именно в этом).

В заключении Счетной палаты РФ аудиторы порекомендовали распространить эксперимент на Республику Дагестан, Калининградскую область и город федерального значения Севастополь.

Однако Правительство РФ высказало собственное мнение по этому вопросу, предложив включить в территорию эксперимента Санкт-Петербург и федеральную территорию «Сириус», а также продлить эксперимент до 2024 года. Это было сделано депутатскими поправками, внесенными через 13 календарных дней после подготовки официального отзыва.

Стоит отметить, что указанный прием позволяет внести в законопроект любые изменения без каких-либо обоснований, расчетов и статистики. Если к внесенному законопроекту составляется пояснительная записка, то поправки обходятся без этого.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

«Особо примечательна ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, которая состоит из почти 1 000 слов, устанавливает 5 разных сроков давности привлечения к административной ответственности и содержит перечень из 89 видов законодательства, по которым установлены более длительные, по сравнению с общим, сроки давности. Несмотря на это, указанная часть не делится ни на пункты, ни на абзацы. За период действия КоАП РФ в ч. 1 ст. 4.5 изменения вносились 77 (!) раз, увеличив количество видов законодательства в 9 раз, причем каждый раз только путем замены, исключения или дополнения слов, и ни разу данная норма не была полностью изложена в новой редакции».

Голещихин В.С. Системные дефекты федерального законодательства // Государственная власть и местное самоуправление, 2021, №10-11.

Регионально-значимые обсуждения

Коллеги из Минэкономразвития России предлагают внести изменения в Правила проведения ОРВ.

Во-первых, разработчиков обязывают помечать на сайте регионально-значимые проекты актов и проекты актов с обязательными требованиями.

Во-вторых, разработчиков обязывают извещать комиссии Госсовета РФ при размещении на сайте regulation.gov.ru уведомления о разработке регионально-значимого проекта акта (пункт 11 Правил № 1318).

Это автоматически означает, что в случае начала публичных консультаций, а также в случае отказа от дальнейшей подготовки регионально-значимого проекта акта, разработчик будет обязан известить об этом комиссии Госсовета РФ.

Указанные требования также будут распространяться на ОРВ проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, принятых ГД РФ во втором чтении, а также проектов актов, подготовленных в целях реализации национальной программы «Цифровая экономика РФ».

Поскольку нормотворческие регламенты не учитывают положения Трудового кодекса РФ, срок публичных обсуждений нередко может выпадать на праздничные дни. В случае с этим проектом акта так и получилось: из регламентных пятнадцати дней обсуждения только семь будут рабочими, а восемь приходятся на нерабочие и праздничные дни.

Как вы думаете, была ли у разработчика возможность увеличить срок общественного обсуждения проекта акта с учетом приближающихся новогодних праздников? Буду рада видеть ваши ответы в комментариях или опросе ниже. Его результаты и правильный ответ опубликую на следующей неделе.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Регламент по осени читают

При подготовке к очередной лекции бегло просмотрела регламент участия РСПП в оценке регулирующего воздействия.

Первое, что сразу бросилось в глаза, это копирование требований федерального законодательства. А поскольку регламент с 2013 года не пересматривали, отдельные его положения устарели несколько лет назад.

К примеру, с 2017 года федеральные министерства имеют право не размещать на официальном сайте уведомление о разработке проекта акта. Для проектов актов с высокой степенью регулирующего воздействия срок публичных консультаций составляет не менее 20 рабочих дней (в регламенте указано 60 календарных дней – это актуально на 2015 год!). По проектам актов с иными видами регулирующего воздействия срок публичных обсуждений тоже был сокращен. Процедура ОРВ уже давно не применяется к проектам поправок. Все указанные изменения были внесены ПП РФ № 813 в 2017 году.

Еще позабавило, что почти половина положений регламента касается порядка действий федеральных органов власти. Кто, что и где должен разместить, что проанализировать и так далее. Конечно, РСПП своим регламентом это урегулировать не может и такие положения регламента по своей юридической силе ничтожны.

Вероятно, его автор не очень хорошо понимал, для какой целевой аудитории составляется регламент и кто является субъектами регулирования (говоря языком ОРВ). В учебниках по теории права это называется действие нормативного правового акта по кругу лиц. Указанный принцип вполне применим и к локальным нормативным актам, коим и является рассмотренный регламент.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

«На часах у нас двенадцать без пяти!
Новый год уже, наверное, в пути!..»

Еще одна инициатива по изменению нормотворческого регламента аккурат под новогодние праздники (о предыдущей можно прочесть здесь). В этот раз обсудим, как Минюст России предлагает улучшить Правила № 1009.

В частности, из пункта 1 Правил исчезнет возможность разработки и утверждения НПА по инициативе ФОИВа. Срок межведомственного согласования сократят с 30 дней до 11 рабочих дней. Впервые установят срок подписания протоколов совещаний (10 рабочих дней) и уполномочат ФОИВы приостанавливать действующие НПА или их отдельные положения на определенный срок.

Проектом уточняются критерии правовой экспертизы, к которым относятся проверка наличия компетенции ФОИВа на издание НПА (sic!) и проверка наличия в НПА обязательных требований.

Перечень «новелл» правовой экспертизы достаточно объемный и к нему я вернусь позже. Сейчас хочу обратить внимание подписчиков на сроки общественного обсуждения. В случае с этим проектом НПА из пятнадцати календарных дней только шесть придутся на рабочие дни. Большая часть срока обсуждения – это праздничные дни, содержание которых предполагает просмотр голливудских рязановских комедий, но уж точно не участие в нормотворческом процессе.

Возможно, если проверка достаточности сроков общественного обсуждения станет одним из критериев правовой экспертизы, Минюст России будет более внимателен к этому этапу нормотворчества. Однако ФОИВам еще предстоит преодолеть формальный подход к обсуждению проектов НПА и установлению сроков такого обсуждения.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Каково будущее регуляторной политики?

Одноименную статью опубликовали Клаудио Радаелли и Лоренцо Аллио в декабре прошлого года. В работе авторы дают краткий комментарий к докладу ОЭСР Regulatory Policy Outlook 2021, в отношении которого они выступили в качестве внешних экспертов.

По их мнению, доклад носит ретроспективный характер – в духе пропагандируемой ex-post evaluation – и призван извлечь уроки прошлого и сформулировать предложения на будущее. ОЭСР проведена оценка результатов, достигнутых после принятия Рекомендации 2012 года. Пандемия коронавируса, четвертая индустриальная революция, необходимость перехода к «зеленой» экономике стимулировали появление призыва к «регуляторной перезагрузке» (“regulatory reboot”) и формирования концепции «регуляторная политика 2.0» (“regulatory policy 2.0”).

Признавая значимость и уникальность доклада, авторы статьи критикуют его умозрительность, недостаточную конкретизацию новой концепции регулирования, которая больше похожа на усложнение предыдущей повестки. Доклад не содержит сведений о каких-либо новых инструментах «лучшего» регулирования. Наоборот, оценка регулирующего воздействия, публичные консультации и ретроспективная оценка рассматриваются как хорошо себя зарекомендовавшие инструменты. В то же время было бы неплохо прочесть про адаптивное регулирование, а также об интеграции новой регуляторной реформы и будущего публичного управления.

Последний доклад ОЭСР об имплементации инструментов «лучшего регулирования» является трамплином для разработки новой концепции регуляторной политики.

Авторы статьи в своем внутреннем документе с помощью Q-методологии определили четыре вида ожиданий от регуляторной политики 2.0:
1) улучшение процессов управления и поощрение инноваций;
2) обеспечение подотчетности и усиление роли граждан в процессе регулирования;
3) прагматичность и критичность к принятию решений;
4) переопределение миссии регуляторной политики как помощи внутреннему правительству.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Проведенный опрос показал, что определить срок общественного обсуждения проекта НПА не так-то просто. Нужно учесть многочисленные исключения и внимательно вчитаться в каждое слово Правил № 851.

Напомню, в конце прошлого года Минэкономразвития России разместило на официальном сайте проект изменений в Правила проведения ОРВ. Срок публичных обсуждений определен с 22 декабря 2022 г. по 5 января 2023 г. В своем посте я задала вопрос подписчикам, мог ли разработчик увеличить срок общественного обсуждения проекта НПА с учетом новогодних праздников.

Для правильного ответа необходимо обратить внимание на форму НПА – проект постановления Правительства РФ. Правила № 851 строго регламентируют сроки обсуждения только для проектов федеральных законов. Для проектов иных видов НПА срок общественного обсуждения определяется разработчиком и не может быть менее 15 календарных дней.

Следовательно, у разработчика в рассматриваемом случае были правовые основания учесть «длинные» выходные при определении срока общественного обсуждения проекта подзаконного НПА.

Все хитросплетения, связанные со сроками общественного обсуждения проекта НПА согласно Правилам № 851, я оформила в виде памятки. Поделитесь этой памяткой с коллегами, чья работа связана с нормотворчеством.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Памятка по определению срока общественного обсуждения проекта НПА в соответствии с Правилами № 851.
Поделитесь этой памяткой с коллегами, чья работа связана с нормотворчеством.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Проблемы с regulation.gov.ru, о которых пишет Координация профанации, начались вчера. Сначала сайт при любом запросе выкидывал на пустую страницу, сейчас предпочитает зависать. На любой запрос отвечает «ничего не нашлось»🙄

Комиссия по Регуляторике провела опрос на тему самого значимого события российской регуляторной политики 2022 года. Блокирующая роль отрицательного заключения об ОРВ обогнала ответ об отсутствии значимых достижений на один процент (44% против 43%).

Напомню, что с 1 января 2023 года проект подзаконного НПА не может быть подписан и направлен на госрегистрацию в Минюст России, если в отношении указанного проекта НПА сохраняются разногласия по результатам ОРВ.
В справке к подзаконному акту при внесении на госрегистрацию необходимо указать сведения о проведении согласительного совещания и приложить копию протокола с урегулированными разногласиями.

Обращаю внимание, что норма касается только тех проектов НПА, которые в соответствии с пунктом 3(1) Правил № 1009 подлежат оценке регулирующего воздействия. Соответственно, к проектам постановлений Правительства РФ и проектам федеральных законов указанное требование не применяется.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Депутаты Госдумы РФ подготовили законопроект, запрещающий школьникам пить энергетики. Даже при беглом прочтении внесенных документов, становится ясно, что готовились эти тексты на коленке.

В пояснительной записке акцент сделан на несовершеннолетних, мол, их организм особенно беззащитен перед безалкогольными энергетиками. Поэтому давайте запретим их употребление.

Однако законопроект если и соответствует содержанию пояснительной, то примерно на треть. Поскольку запрет на реализацию энергетиков в школах, поликлиниках, театрах и стадионах распространяется на любых потенциальных покупателей, а не только на несовершеннолетних, как это пытаются представить авторы законопроекта.

Кроме того, текст законопроекта содержит уморительные ляпы. К примеру, запрет употребления несовершеннолетними энергетиков ограничивается только «общественными местами» (распитие энергетиков дома не возбраняется). А чтобы «домашнее» распитие стало возможным, депутаты запрещают только розничную продажу энергетиков. В случае принятия законопроекта школьникам придется закупать энергетики оптом.

Такой законодательный подарок депутаты планируют сделать к 1 сентября 2023 г. Как думаете, почему выбрана именно эта дата вступления закона в силу?

⬇️⬇️⬇️