Про госзакупки я пишу уже очень давно и прежде чем начать рассказывать как всё устроено _на самом деле_ приведу статью которую я писал для журнала «Госзаказ» в июне 2012 года, когда шла разработка закона о федеральной контрактной системе. С той поры многое поменялось, но фундаментальные вопросы не изменились.

-= Не пора ли провести настоящую реформу =-
Вопросы
Все вы знаете что в на Россию надвигается реформа государственного и муниципального заказа под названием Федеральная контрактная система. Как и то что вокруг неё разгорелась нешуточная борьба Минэкономразвития России и Федеральной Антимонопольной Службы.

Они спорят о полномочиях, о процедурах, о многом другом. Однако я хочу поднять вопрос о том какие проблемы существуют на самом деле и какой могла бы и может быть _настоящая_ реформа в этой области.

Начну с вопросов.

- Почему в России государственный заказ регулирует Минэкономразвития, а не Министерство Финансов?
- Почему основном контролером выступает орган федеральной исполнительной власти ФАС России, а не органы судебной и представительной власти?
- Почему у регионов и муниципалитетов полностью отсутствуют полномочия регулировать закупки за счет их бюджетов?
- Как вообще могла сложиться ситуация когда закупки судов и парламентов контролирует исполнительная власть?
- Есть ли хотя бы у одного российского ведомства объективная аналитика по происходящему в государственном и муниципальном заказе?

И множество и множество других. Большая часть из которых касаются даже не технологий проведения заказа, а того как распределены полномочия между теми кто занимается его регулированием и контролем.

-= Разделение полномочий =-

Одним из нововедений 94-ФЗ принятого еще 2005 году и последующих к нему подзаконных актов было жесткое разделение полномочий между Минэкономразвития Росиси и ФАС России. В то время эти два ведомства еще действовали согласованно и большая часть официальных мероприятий по теме госзакупок были наполнены их выступлениями о великих изменениях которые принес 94-ФЗ в плане открытости и конкуренции. Я не буду сейчас останавливаться на вопросах открытости, я буду говорить о другом. Взаимный интерес этих ведомств был не случаен. Впервые в России, а быть может и в мире, два органа исполнительной власти получили максимум полномочий по регулированию не только закупок федеральной исполнительной власти, но и государственного и муниципального заказа всех ветвей и уровней власти.

Это был действительно исторический документ и тем более странно что авторы закона не обратили внимание ни на 1 статью конституции где упоминается что Россия является федерацией, ни на остальные где декларируется независимость органов власти и их разделение. В федеральном законе 94-ФЗ это все прошло, скажем так, незаметно. Полномочия ФАС и Минэкономразвития просто декларировались без комментариев, эта тема не поднималась депутатами и сенаторами, а кулуарные разговоры о независимых системах закупок ряда субъектов федерации так и не вышли из кулуаров.

В тот момент, если не явно, то скрытым аргументов в пользу такого регулирования было построение «вертикали власти» и борьба с коррупцией на местах. Другим аргументом были попытки вступления России в ВТО и ОЭСР и иные международные обязательства в части регулирования закупок.

Что же мы получили в итоге. В результате действия закона мы сейчас имеем ситуацию когда фактически исполнительная власть сконцентрировала все полномочия в области государственного и муниципального заказа. Фактически ФАС контролирует не только закупки федеральной исполнительной власти, но и закупки Федерального собрания, Прокуратуры и всей судебной системы, а то есть тех органов государственной власти которые как раз и должны контролировать их деятельность и деятельности исполнительной власти в целом.

Аналогичная ситуация возникла с государственным заказом в субъектах федерации и муниципальным заказом. Федеральная исполнительная власть в лице ФАС России получила сильный инструмент влияния на региональные и местные власти и, фактически, забрала у них все полномочия по регулированию и контролю закупок даже из собственного бюджета.

Я и не говорю про муниципалитеты чья формальная независимость от государственной власти постоянно подвергается сомнениям и даже если можно найти оправдания регулирования всегода государственного заказа, то вмешательство федеральной власти в муниципальные дела в виде принудительного, а не добровольного регулирования – это и есть показатель их несамостоятельности и ориентированности тех людей которых мы избираем в мэры и местные советы, не на создание среды для гармоничной жизни граждан, а на соответствие федеральным требованиям.

В итоге мы стали чуть-чуть меньше федерацией и чуть-чуть больше унитарным государством. Со всеми вытекающими последствиями в виде неэффективности и превращения пространства страны в единую экспериментальную площадку для отработки законов по госзакупкам.

Часть 2. -=Не пора ли провести настоящую реформу госзаказа =-

Экспериментальная Россия

Если принципы разделения властей и ограничения на усиления одних ветвей власти над другими можно отнести к политике, то есть и более простые экономические причины того что практика сверхконцентрации полномочий у федеральных ведомств является порочной. Эти причины в том что разные российские регионы находятся в разной экономической и социальной ситуации.
Разные российские регионы имеют отличный от других опыт управления, регулирования экономики, отсутствию дефицита бюджета, собираемости налогов, имеют различную структуру экономики и многое другие социальные и экономические отличия. Эти отличия далеко не всегда характеризуют проблемы, они также дают возможность выбирать собственную политику в регулировании в соответствии с собственными практиками. Однако федеральные законы имеют ту особенность что они применяются ко всем и сразу. Это не информационная система пилот которой можно провести в отдельном регионе. Федеральный закон - это единые правила игры. И если в законе присутствует ошибочная или непроработанная норма, то и страдают от неё все и сразу. В то же время если бы значительная часть полномочий по регулированию государственного заказа в части собственных бюджетов оставалась бы у властей субъектов федерации, то мы бы получили живой механизм выработки лучших практик, мы бы перестали с ужасом ждать ждать каждых новых поправок и их последствий.
Быть может ситуация была бы и не столь дурна если бы решения федеральных чиновников были бы подкреплены проведенной аналитичекой работой и обоснованы. Увы, в большинстве случаев они действуют вслепую или руководствуясь коньюнктурными и тактическими соображениями.

-= Часть 3. Слепые кроты =-

Особенность российского регулирования и контроля за госзаказом в том что те органы которые всем этим занимаются не обладают объективной картиной происходящего в регулируемой ими области. Отчасти это происходит от их собственного непонимания зачем это нужно, отчасти от отсутствия соответствующего запроса на аналитику от первых лиц и российских законодателей и, не в последнюю очередь, потому как ключевая информация сосредоточена в неконтролируемых ими государственных информационных системах.
Так реестр контрактов еще до не давней поры вело Федеральное казначейство, информация о юридических лицах и предпринимателях находится в базах ЕГРЮЛ и ЕГРИП, данные о недвижимости, в том числе по результатам госконтрактов, в реестрах Росимущества и так далее. Наличие всей этой информации позволяет узнать о происходящем в государственном заказе куда больше чем когда-либо представляли наши чиновники. Приведу лишь несколько примеров.
Одна из особенностей государственного заказа в России в том что на долю публичных компаний приходится около 25% всех денег по контрактам, большая же часть средств идет на компании в виде ООО и ЗАО. Более того поднятие информации по уставному капиталу этих компаний позволяет выяснить что многие из компаний в виде ООО выигрывают многомиллионные контракты с уставным капиталом в 10 тысяч рублей и будучи зарегистрированными, к примеру, за месяц до процедуры закупки.
Другой пример. Многие из контрактов в которых указаны реквизиты, ИНН/КПП, банков на самом деле являются контрактами с индивидуальными предпринимателями, но, по какой-то причине, вместо ИНН персоны указывается ИНН структуры в которой у персоны счет, отсюда и искажение статистики госзаказа по банковскому сектору.
Еще один пример, до 40% годовых расходов по госзаказу идет всего на несколько сотен предприятий, большая часть из которых зарегистрирована в Москве.
И наконец, в России есть госзаказчики и ГРБСы заключающие существенную часть госконтрактов с государственными коммерческими структурами в том числе подчиненными им же самим.
Все эти факты – это лишь верхушка айсберга поднимающая множество вопросов о том могут ли фирмы однодневки участвовать в госзаказе, понимаем ли мы структуру нашей экономики и какие цели и показатели Федеральное Правительство должно ставить перед собой реформируя бюджетный сектор.
Эта проблема понимания приводит к вопросу о том действительно ли ФКС решает проблемы которые накопились за все эти годы применения 94-ФЗ или же создает новый пласт проблем.

-= Часть 4. Может ли помочь ФКС ?=- Федеральная контрактная система о которой мы так много слышим все это время могла бы решить хотя бы часть из накопленных проблем. Однако, к сожалению, и она решает далеко не все. В ней нет четко прописанных правил по разделению полномочий между всеми ветвями и уровнями власти. Нет ясных индикаторов измерения происходящего в госзаказе в России. Недостаточно проработаны вопросы аналитики и её целей.
Поэтому, несмотря на многие другие правильные положения, как то отказ от такой формы массового государственного насилия как электронные аукционы, ФКС не панацея является. Равно как и общественные обсуждения крупных закупок – это не более чем еще одн кирпичик в заведомо неверную конфигурацию. Чтобы сейчас не на обсуждали граждане, все равно это будет проходить через фильтр исполнительной власти в лице ФАС России. Тот ли это путь который мы хотим для своей страны? Не пора ли вернуть сказать стоп расширению полномочий исполнительной власти под каким бы благовидным предлогом они не подавались?
На этом я хочу подвести итоги и высказать те предложения что давно уже назрели.

Предложения

- Полномочия по регулированию и контролю государственного заказа должны быть перераспределены между ветвями и уровнями власти, а также предельно четко, ясно и исчерпывающе прописаны в этой или следующей редакции ФКС.
- Полномочия по контролю если не полностью, то в значительной степени должны быть переданы судебной и представительной власти в виде Счетной Палаты Российской Федерации, Контрольно-Счетных палат в субъектах федерации и Арбитражных судов.
- Полномочия по регулированию должны быть разделены между уполномоченным министерством, Администрациями субъектов федерации и, в части отраслевого регулирования, профильным министерствам.
- Должны быть четко систематизированы те нормы государственного заказа которым Россия должна соответствовать согласно международным обязательствам.
- Остальные меры регулирования, в том числе и механизмы общественного обсуждения и народного контроля должны рассматриваться в иной конфигурации регуляторов и контролеров.

В Policy Exchange вышло исследование / отчёт о данных о госуправлении "Smart Devolution" и с рекомендацией создавать офисы аналитиков данных при мэриях городов. Основые задачи при этом которые можно решать - это оптимизация расходов и повышение качества жизни. Оптимизация расходов - это, например, анализ закупок и иных расходов, а повышение качество жизни - это снижение аварийности для велосипедистов. #opendata #opengov #smartcities

Какое-то время назад у меня была идея в создании если не рейтинга, то в проведении оценки "устойчивости политики открытости" для субъектов и федеральных инициатив. И оценивать то насколько качественно реализуется госполитика в этой области. Не такая уж сложная задача и есть примеры в других странах по анализу политики в части свободы доступа к информации и открытых данных. Но, лидерами в такой оценке в России безусловно была бы Мэрия Москвы. В отличии от других субъектов у них тема "Открытое Правительство" вынесена в отдельную государственную программу https://budget.mos.ru/gp_gos создано специальное казенное учреждение и тд, но они же подменяют смыслы и кроме названия ничего там про открытость нет. С другой стороны, в других регионах и у федерального правительства не сильно лучше. Причем у федерального правительства формально "Открытого правительства" не существует. В отличии от институтов развития таких как ФРИИ, ИРИ, РВК или АСИ, оно никогда не было институционализировано и не было прописано в бюджете в виде отдельной бюджетной строки, как части госпрограммы или как приоритетное направление с выделением субсидии из федерального бюджета. Фактически, на федеральном уровне прозрачность реализуется наиболее непрозрачным способом. Как резюме и то с чего я начал, оценка устойчивости госрегулирования открытости, заведомо предсказуема. #opendata #opengov #budgets

Этот текст был для статьи, но он как-то забылся и затерялся в общем потоке других текстов.

-= Технологии против бюрократии и коррупции =-
Могут ли технологии побороть бюрократию и коррупцию? Разумеется нет. Если сравнивать их эффект с эффектом от появления независимых судов и свободных СМИ. Технологии не могут побороть хотя бы по той причине, что они инструментальны и то как этот инструмент принять зависит от того у кого они в руках и какие цели преследуются. А технологии могут быть применены как к созданиям систем «большого брата», так и к открытости государственной информации для всех её потребителей.

Да, слова «открытость правительства» уже забили оскомину и смогли породить скепсис в умах всех кто слышал и читал о том что вкладывается в его основу в России. Но что бы не происходило в нашей стране, вовлечение граждан, свобода доступа к информации, открытые данные и многое другое - это фундамент открытости государства в целом.

И здесь я остановлюсь подробнее на открытых данных и возможности их практического применения. Несмотря на все издержки невысокого качества государственного управления в нашей стране, тем не менее в России сохраняется высокий уровень доступа ко многим видам государственных данных и политика открытия данных хотя и не дотягивает до ведущих стран мира, тем не менее находится на уровне сравнимым со многими развивающимися странами (см. https://index.okfn.org/).

Что дают технологии? Что дают открытые данные? В первую очередь они дают возможности. Возможности делать невидимое видимым. А невидимыми являются многочисленные нарушения в госзакупках, сокрытие криминальной статистики, закупки некачественных товаров.
Открытые данные дают возможность независимого взгляда на огромные пласты деятельности государства и регулируемых им пространств общественной жизни.

Но, как я и писал ранее, открытые данные - это технологии и это инструмент. Они не могут повлиять на что-либо пока не появляются люди обладающие навыками и волей создавать с помощью этого инструмента новые продукты и сервисы, он не работает пока нет тех кто его использует.

Я приведу лишь один из примеров понятный журналистам. Существует множество источников информации о деятельности СМИ. Запись о деятельности в ЕГРЮЛ, данные в делах арбитражных судов, данные о государственном заказе, государственных субсидиях, посещаемости, тиражах и многом другом.

Почему до сих пор никто не сделал ни одного проекта для граждан или для бизнеса по прозрачности СМИ - чтобы каждый знал кому какое СМИ принадлежит и чем кормиться?
А сколько таких вопросов можно задать о мониторинге окружающей среды, принятия законов или же деклараций чиновников.

Эти вопросы не про технологии, а про людей.
Они только и исключительно про людей.

Открытых данных у нас сейчас достаточно для тысяч общественных и коммерческих проектов которые никогда не обретут жизнь без лидеров готовых их возглавить. Технологии не дают быстрого эффекта в обществе в котором свобода не является базовой ценностью, в котором единицы делают, то что не может не быть естественным для каждого.

Именно поэтому не технологии, но свободные СМИ и независимый суд могут победить бюрократию и коррупцию. А технологии могут стать инструментом который может помочь в этой борьбе.
#opendata #opengov

-= О том как устроен госзаказ в России. Цифры из 2010 года =-
Первый проект по мониторингу госконтрактов я сделал в 2009 году и он делался вначале на моем энтузиазме, а потом под эгидой ИНСОРа. Проект назывался РосГосЗатраты, охватывал только контракты федерального бюджета, был куда больше заточен под аналитику для лиц принимающих решения, а не для массового потребителя, но, по сути, был тем же что и ГосЗатраты сейчас.

В 2009 и 2010 годах мы делали несколько аналитических отчетов о том как устроена госконтрактация в России на самом деле. Какие-то из отчётов использовал ИНСОР в своих работах, а вот эти документы публиковались тогда у нас на портале РосГосЗатрат. Сейчас, к сожалению, реконструировать данные за прошедшие годы требует очень много сил, поскольку форматы, способы классификации данных и многое другое менялись весьма радикально. Тем не менее эти цифры и отчеты могут быть полезны для тех кто хочет знать как устроены госфинансы в России.

Итак
У 23 ГРБС доля 5 крупнейших поставщиков составляет более 80 % средств.
У 60 ГРБС доля 50 крупнейших поставщиков составляет более 80 % средств, а у 43 более 95% всех средств по госзаказу.
Более всего закупок из единственного источника у Федеральной службы исполнения наказания – 21230 и у Министерства образования и науки Российской Федерации – 20474
На 349 (0.3% от общего числа) крупнейших поставщиков с доходом по госзаказу более 500 миллионов рублей приходится 56% всех средств по государственному заказу
На 1727 (1.46% от общего числа) крупнейших поставщиков с доходом по госзаказу более 100 миллионов рублей приходится 75% всех средств по государственному заказу
На 63847 с доходом менее 500 тысяч рублей поставщиков (54% от общего числа) приходится 0,82% от всех средств по государственному заказу.
На 101764 поставщика (86% от общего числа) с доходами менее 5 миллионов рублей приходится 5% всех средств по государственному заказу.
На 330 крупнейших контрактов более 500 миллионов рублей приходится 42% всех средств по государственному заказу.

(пишите в @ibegtin, если будут вопросы)

В файлах goscontr2010.pdf и goscontr_2009.pdf - обзоры структуры госзаказа по рынкам. Главный вывод - в коллосальном дисбалансе распределения средств и фокусе контролеров от реальных потоков государственных расходов на те которые менее активны на «административном рынке» . #clearspending #spending #procurement #analytics

Из смешного про нормирование в госзаказе я писал в 2014 году - "Сословная дифференциация задниц" о том как по качеству туалетной бумаги оценить размер группы сословия в госоргане https://ivan.begtin.name/2014/11/18/paper/