Осмысление кибербезопасности и тренд на онлайн-защиту: эксперты о задачах цифрового права

"... Профессор кафедры информационного права и цифровых технологий Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Алексей Ефремов уточнил, что именно регуляторные отношения в России необходимо развивать. В подтверждение своих слов, эксперт приводит рейтинг Global innovation index, в котором Россия занимает высокие позиции в рейтингах человеческого капитала и развитию ИКТ, но низкие места по рейтингам регуляторной среды и качества регулирования"

#регуляторика #регулирование #цифровое_право #цифровая_экономика #РАПСИ #МГЮА

В ноябрьском номере Журнала российского права опубликована моя рецензия на монографию «Регуляторная политика Российской Федерации: правовые проблемы формирования и реализации».

Монография подготовлена коллективом авторов ИЗиСП и РУДН. Отчетливо прослеживается юридический подход к написанию текста, проработка большого массива нормативных правовых актов. Порадовало, что авторы не ограничивали предмет исследования российской практикой и обратились к принципам «умного» регулирования в зарубежных странах.

Немного не хватило исследования правоприменительной практики, оценки эффективности отдельных регуляторных решений (например, принятых в период пандемии), экономического подхода к регулированию.

Вместе с тем к важным достижениям рецензируемой работы я бы отнесла разграничение понятий «норма права» и «обязательные требования», авторское определение термина «регуляторная политика», анализ результатов «регуляторной гильотины». Авторы верно подметили изменение правил вступления в силу нормативного правового акта, который становится обязательным только после его включения в Реестр обязательных требований. При этом информация Реестра исследователями названа «официальной» и «публично достоверной», что по факту подразумевает ее юридическую силу. Временное действие актов, устанавливающих обязательные требования, в монографии названо «эффектом регуляторной инфляции».

Указанные изменения существенным образом отражаются на российской правовой системе, которая претерпевает сильное влияние процесса информатизации. Результаты этого влияния должны быть переосмыслены в теории права.

Подробнее:
Бабич М. Е. Рецензия на монографию «Регуляторная политика Российской Федерации: правовые проблемы формирования и реализации» (редкол.: А. Ф. Ноздрачев, С. М. Зырянов, А. В. Калмыкова. М., 2022. 288 с.) // Журнал российского права. 2022. Т. 26. № 11. С. 149—154.

Росаккредитация утвердила руководства по соблюдению обязательных требований аккредитованными лицами в части предоставления сведений о результатах деятельности, составе работников и т.д.

В руководстве описаны способы соблюдения обязательных требований, примеры частых нарушений и указаны меры ответственности за них.

Сведения об официальном опубликовании приказа отсутствуют. Вероятно, он был размещен только на официальном сайте ведомства. Вместе с тем гиперссылка на руководства должна появиться в реестре обязательных требований.

В статье О.В. Александрова и Е.И. Добролюбовой «От "регуляторной гильотины" к "гильотине отчетности"» приведены любопытные данные о соотношении административных издержек предприятий в Германии. Так, самые высокие издержки по отношению к обороту предприятия несут организации образования и здравоохранения, а самые низкие – кредитные и страховые организации. Указанный метод авторы предлагают использовать для оценки административных издержек российского бизнеса.

Кроме того, в статье сформулирован алгоритм действий для проведения «гильотины отчетности» в России. Одним из методов такой гильотины является определение адресатов информации, содержащейся в отчетности, и оценка ее полезности для пользователей. Если собранная информация никем не используется (в первую очередь – бизнесом), авторы предлагают упразднять такой вид отчетности.

"Передача данных по ОСАГО — это только начало, и в дальнейшем стоит ожидать более активного вмешательства регулятора в социально ответственные виды страхования. В частности, агрострахование и страхование ответственности авиаперевозчиков, поскольку там остается множество вопросов, в том числе с формированием тарифов.

При этом, по мнению участников рынка, действия ЦБ выглядят скорее как попытка усилить вмешательство в рыночные процессы и увеличить регулятивное давление".

https://www.kommersant.ru/doc/5681437?from=author_2

ОЭСР опубликовала доклад «Supporting Regulatory Reforms in Southeast Asia»

Рассмотрены практики «умного» регулирования в странах Юго-Восточной Азии: оценка регулирующего воздействия, общественные обсуждения и ретроспективная оценка. Информация представлена по таким странам, как Бруней, Камбоджа, Индонезия, Лаос, Малайзия, Мьянма, Филиппины, Сингапур, Таиланд, Вьетнам.

Помимо этого в докладе проанализированы сведения по цифровизации процесса управления, а также международному сотрудничеству в области регулирования.

Семинар «На хвосте у Левиафана: антропология бюрократии в современной России»

Вместе с факультетом антропологии ЕУ СПб 16-17 декабря мы проводим семинар по современным исследованиям низовой бюрократии. Кажется, нам удалось собрать два насыщенных дня, полных разнообразных докладов: от классических тем дискреции и цифровизации работы чиновников, до изучения практик корректировок Госплана в СССР или отношений космонавтов с бюрократами.

Ждём вас в качестве слушателей как офлайн так и онлайн. Программа и регистрация на семинар доступны по ссылке.

«Ъ»: Правительство внесло в Госдуму законопроект об единой информсистеме состояния окружающей среды — она нужна в том числе для оценки эффективности госрегулирования, объем которого в этой сфере будет только расти. Однако до сих пор проекты упирались в разрозненность данных и методологий их измерения и подтверждения, ведомственные интересы и крупные затраты бизнеса на автоматизацию. Эксперты отмечают, что конфигурация новой ГИС будет зависеть от подзаконных актов, которых пока нет. В Белом доме же говорят, что уже реализуют «пилоты» по сбору данных для системы. Их цель — «догоняющая» модернизация и остальных источников данных.

👍 Вице-премьер – руководитель аппарата правительства РФ Дмитрий Григоренко поддержал предложения главы Минюста Константина Чуйченко по оптимизации Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Проект новых правил будет внесён в Белый дом до 15 января наступающего года.

Не секрет, что одна из ключевых проблем правоприменения в России — это отсутствие или несвоевременное принятие подзаконных актов. Команда премьер-министра Михаила Мишустина второй год бьётся с медлительными бюрократами, принуждая готовить и издавать распоряжения/постановления кабинета министров одновременно с подписанием того или иного закона президентом РФ Владимиром Путиным. И надо отдать должное — прогресс уже налицо.

Сложнее с отраслевыми документами, выпуск которых находится в компетенции министерств и ведомств. Приказы месяцами «гуляют» по согласованиям между федеральными органами власти, а из-за многочисленных ошибок в ходе их подготовки могут неоднократно возвращаться из Минюста с отказом в регистрации.

И вот теперь министр Чуйченко предлагает упростить этот процесс, чтобы исключить надоевшие пробелы в государственном регулировании. Так, юристы считают возможным сократить с 30 до 11 дней срок согласования документов министерствами-соисполнителями, а также внести в порядок норму об «автоматическом согласовании»: например, если протокол совещания о рассмотрениях разногласий не рассматривается за 10 дней, то он считается подписанным.

Кроме того, предлагается однозначно прописать процедуру регистрации ведомственных актов, которая сейчас не раскрыта. Фактически Минюст стремиться помочь ФОИВам, внося определённость и формируя единообразную практику государственной регистрации приказов.

Формальное, но весьма важное предложение — исключение требования об указании источника официальной публикации правительственных актов при ссылках на них. Именно здесь отраслевые чиновники допускают многочисленные ошибки, из-за чего Минюст вынужден возвращать документы в министерства.

💪 Федеральные органы исполнительной власти в 2022 году улучшили показатели работы в части своевременной подготовки проектов федеральных законов и нормативных правовых актов для их реализации. Такой вывод содержится в протоколе традиционного ежегодного совещания вице-премьера – руководителя аппарата правительства РФ Дмитрия Григоренко со статс-секретарями министерств и ведомств.

Усилия команды премьер-министра Михаила Мишустина, которая второй год подряд наводит порядок в процессе законопроектной работы видны, как говорится, невооруженным взглядом. Свыше 70% распоряжений и постановлений правительства принимаются в предусмотренный «свежими» законами срок. Также практически на 100% закрыты ранее существовавшие пробелы, вызванные многолетними задержками с изданием подзаконных актов в период с 2012 по 2020 годы.

Судя по протоколу совещания у господина Григоренко, дальнейшая оптимизация и автоматизация разного рода бюрократических процедур будет продолжена в 2023 году. В частности:

▪️Одобрено предложение о закреплении в регламенте правительства процедуры «автосогласования» законопроектов, проектов правительственных актов, отзывов на депутатские инициативы, а также поправок к проектам в процессе их подготовки к рассмотрению Госдумой во втором чтении: в случае, если соисполнители не представят замечания или предложения в определенный срок, документ будет считаться согласованным.

▪️Будут улучшены процедура оценки регулирующего воздействия, а также чётко регламентирован порядок и сроки рассмотрения проектов документов рабочими группами по «регуляторной гильотине» в рамках Правкомиссии по проведению административной реформы. В частности, это ускорит официальное издание документов, которые порой намеренно блокируются лоббистами из экспертного сообщества.

▪️Расширяется функционал информационной системы мониторинга реализации ключевых задач правительства. Она позволяет руководству Белого дома в режиме реального времени видеть где находится документ, сколько дней и кем он рассматривается, какие обязательные процедуры проведены и пр. В частности, система позволит ранжировать ведомства с точки зрения количества и качества подготовки законопроектов.

▪️Ну а тех, кто по-прежнему «тянет команду вниз», ждёт проверка по итогам работы в 2022 году: руководителю Департамента сопровождения законопроектной деятельности и нормативно-правового регулирования правительства РФ Павлу Степанову поручено выступить в роли телеведущей Марии Киселёвой — выявить «слабые звенья» и в срок до 20 января внести предложения о «привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших наибольшее количество нарушений».

«В теории права считается, что статья закона, как правило, должна включать одну правовую норму, но российский законодатель идет другим путем.

Здесь уместно задаться риторическим вопросом: кто заставляет создавать статьи, состоящие непременно из 20, 30, порой даже из 50 и более частей? Особенно актуальна эта проблема для ГрК РФ, Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), законодательства о выборах и референдумах.

Например:
ст. 51 ГрК РФ в действующей редакции состоит из 50 (!) частей, ст. 55.28 - из 36 частей, ст. 46.3 - из 35 частей;
ст. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ состоит из 46 пунктов, а ст. 29 - из 39 пунктов;
ст. 39.12 ЗК РФ состоит из 34 пунктов;
ст. 200 НК РФ состоит из 31 пункта, ст. 201 - из 29 пунктов, ст. 280 - из 30 пунктов;
ст. 103 и 115 Бюджетного кодекса РФ включают по 28 пунктов.
Пункт 1 ст. 333.33 НК РФ включает 143 подпункта.

Такие объемные статьи сильно затрудняют работу с текстом закона и поиск нужных норм».

Голещихин В.С. Системные дефекты федерального законодательства // Государственная власть и местное самоуправление, 2021, №10-11.

В ноябре традиционно приняла участие в качестве эксперта в проводимой ИГСУ РАНХиГС программе повышения квалификации, посвященной оценке регулирующего воздействия.

В рамках своего выступления рассказала о рекомендациях ОЭСР в части регуляторной политики и государственного управления, статистике положительных и отрицательных заключений Минэкономразвития России, алгоритме их подготовки, а также тенденциях изменения правовой регламентации ОРВ.

По опыту прошлых лет и задаваемым из года в год вопросам составила для слушателей памятку об ОРВ. Она будет полезна тем, кто хочет быстро разобраться в основных этапах и особенностях процедуры.

Легким движением руки законы превращаются…

Как пишет д.ю.н., ведущий научный сотрудник РАНХиГС Алексей Александрович Ефремов, российское законодательство не предусматривает системную оценку результативности и эффективности проводимых регуляторных экспериментов.

Увы, отсутствие хоть каких-либо выводов по итогам того или иного эксперимента не останавливает нормотворцев он написания новых законов.

В попытке использовать отсутствующие результаты эксперимента по взиманию курортного сбора группа депутатов ГД предложила взимать по всех регионах России туристический сбор.

Мудрстовать лукаво не пришлось: перелицевали действующий Закон № 214-ФЗ и подкрепили нехитрым обоснованием, мол, «экспериментальным» регионам понравилось (!) собирать деньги. А раз понравилось, давайте всем региональным правительствам дадим такую возможность.

И ни слова про количество объектов курортной инфраструктуры, которые удалось построить или реставрировать за счет собранных средств курортного сбора. Хотя именно в этом заключается смысл проведения эксперимента.

Перелицеванию подверглась и пояснительная записка. На второй странице «курортная» инфраструктура превратилась в «туристическую» – якобы, именно на нее идут средства курортного сбора. Последствия предлагаемого регулирования написаны общими словами: будет много туристов и всем будет хорошо. По понятным причинам финансово-экономическое обоснование при такой пояснительной можно не смотреть.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Первый в истории канала опрос завершен! Спасибо всем, кто принял участие в голосовании.
Следующую неделю начнем с поста про историко-культурную экспертизу.

Под маской плюшевого дерегулирования

В уходящем календарном году было много законотворческих инициатив по изменению Закона об объектах культурного наследия. Одна из них интересна как пример неудавшегося (во всех смыслах) дерегулирования.

Депутат ГД РФ предложил отменить историко-культурную экспертизу для части выявленных объектов культурного наследия. Причина отказа от экспертизы – ее высокая стоимость для региональных бюджетов.

Как сказано в пояснительной записке, «необходимость проведения историко-культурной экспертизы… требует значительных бюджетных средств». Правда, суммы расходов не указаны, что затрудняет оценку их значительности.

И далее: «что «затягивает» решение вопроса о включении таких объектов в реестр на многие годы». Интересно, многие – это сколько? И сколько таких «невключенных» объектов?

Чтобы сэкономить региональный бюджет, депутат предлагает заменить историко-культурную экспертизу на «привлечение специалистов». Порядок такого «привлечения» будет определен каждым регионом самостоятельно. Возмездно или безвозмездно будут работать специалисты, неизвестно. Законопроект на этот вопрос не отвечает.

Указанная законотворческая инициатива похожа либо на попытку половинчатого дерегулирования, при которой одна экспертиза заменяется другой, либо на попытку узаконить ранее проведенные псевдоэкспертизы, сделанные региональными специалистами, не прошедшими аттестацию. Не случайно приказу Минкультуры России об аттестации экспертов в пояснительной записке уделено особое внимание.

@RegulatoryShark

Курортные кульбиты

Некоторые депутаты все же удачливее других. Особенно если это касается исполнения правительственных поручений. Речь идет о законе, продлившем взимание курортного сбора до 2024 года.

Первоначально Дума Ставропольского края вышла с инициативой продлить эксперимент по развитию курортной инфраструктуры до 2027 года. В пояснительной записке к законопроекту указаны не только суммы собранных средств, но и перечислены объекты курортной инфраструктуры Ставропольского края, построенные или восстановленные на эти деньги (цель эксперимента именно в этом).

В заключении Счетной палаты РФ аудиторы порекомендовали распространить эксперимент на Республику Дагестан, Калининградскую область и город федерального значения Севастополь.

Однако Правительство РФ высказало собственное мнение по этому вопросу, предложив включить в территорию эксперимента Санкт-Петербург и федеральную территорию «Сириус», а также продлить эксперимент до 2024 года. Это было сделано депутатскими поправками, внесенными через 13 календарных дней после подготовки официального отзыва.

Стоит отметить, что указанный прием позволяет внести в законопроект любые изменения без каких-либо обоснований, расчетов и статистики. Если к внесенному законопроекту составляется пояснительная записка, то поправки обходятся без этого.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

«Особо примечательна ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, которая состоит из почти 1 000 слов, устанавливает 5 разных сроков давности привлечения к административной ответственности и содержит перечень из 89 видов законодательства, по которым установлены более длительные, по сравнению с общим, сроки давности. Несмотря на это, указанная часть не делится ни на пункты, ни на абзацы. За период действия КоАП РФ в ч. 1 ст. 4.5 изменения вносились 77 (!) раз, увеличив количество видов законодательства в 9 раз, причем каждый раз только путем замены, исключения или дополнения слов, и ни разу данная норма не была полностью изложена в новой редакции».

Голещихин В.С. Системные дефекты федерального законодательства // Государственная власть и местное самоуправление, 2021, №10-11.

Регионально-значимые обсуждения

Коллеги из Минэкономразвития России предлагают внести изменения в Правила проведения ОРВ.

Во-первых, разработчиков обязывают помечать на сайте регионально-значимые проекты актов и проекты актов с обязательными требованиями.

Во-вторых, разработчиков обязывают извещать комиссии Госсовета РФ при размещении на сайте regulation.gov.ru уведомления о разработке регионально-значимого проекта акта (пункт 11 Правил № 1318).

Это автоматически означает, что в случае начала публичных консультаций, а также в случае отказа от дальнейшей подготовки регионально-значимого проекта акта, разработчик будет обязан известить об этом комиссии Госсовета РФ.

Указанные требования также будут распространяться на ОРВ проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, принятых ГД РФ во втором чтении, а также проектов актов, подготовленных в целях реализации национальной программы «Цифровая экономика РФ».

Поскольку нормотворческие регламенты не учитывают положения Трудового кодекса РФ, срок публичных обсуждений нередко может выпадать на праздничные дни. В случае с этим проектом акта так и получилось: из регламентных пятнадцати дней обсуждения только семь будут рабочими, а восемь приходятся на нерабочие и праздничные дни.

Как вы думаете, была ли у разработчика возможность увеличить срок общественного обсуждения проекта акта с учетом приближающихся новогодних праздников? Буду рада видеть ваши ответы в комментариях или опросе ниже. Его результаты и правильный ответ опубликую на следующей неделе.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.